Pagina a cura di Vincenzo Dragani
Il proprietario del terreno affittato a terzi per l’esercizio di una attività di gestione rifiuti può essere, dopo la riconsegna del bene, legittimamente chiamato a rispondere a titolo sia privatistico che pubblicistico dell’inquinamento che ha interessato il sito. Ad offrire il quadro della delicata posizione del titolare del diritto reale sull’immobile alla luce delle norme ambientali è la recente sentenza 8 aprile 2021 n. 2847 con cui il Consiglio di stato, chiamato a esprimersi sulla bontà di un’ordinanza sindacale per la rimozione di alcuni rifiuti, ha incidentalmente fornito una più ampia cornice giuridica entro cui collocare la vicenda.
La fattispecie. Il caso storico osservato dal giudice attiene alle vicende legate ad un terreno concesso dal proprietario in affitto a un comune per la realizzazione e la gestione di una discarica, con la previsione di una clausola che pone l’onere del ripristino ambientale dopo la chiusura a carico del concedente contro la corresponsione di un canone superiore al valore venale del bene.
Dopo diversi anni dalla restituzione del terreno al proprietario, dei materiali della ex discarica ancora sul sito presenti e contenuti in una vasca a cielo aperto venivano dalle piogge trasformati in liquame e dalla pendenza del suolo portati, inquinandolo, in un adiacente corso d’acqua utilizzato per l’irrigazione di terreni agricoli della zona.
Sulla base di accertamenti tecnici effettuati dall’azienda sanitaria locale, lo stesso comune con ordinanza contingibile e urgente ex articolo 50, dlgs 267/2000 (Testo unico sugli enti locali) intimava al proprietario del terreno di procedere alla rimozione dei rifiuti, il quale agiva però giudizialmente in opposizione.
Gli obblighi privatistici. Per il Consiglio di stato non è in primo luogo censurabile l’accordo negoziale che nell’ambito del contratto di affitto dell’area da destinare a discarica di rifiuti sposta l’onere di ripristino dello stato dei luoghi a fine attività dal gestore dell’impianto (soggetto individuato ex lege) al proprietario del terreno.
Tale accordo negoziale, sottolinea però il giudice, non può in alcun modo far venir meno il dovere di intervento dell’istituzione pubblica previsti dall’ordinamento, in questo caso anche parte contrattuale, a fronte di una situazione di pericolo per l’ambiente e la salute, pur se conseguente proprio all’inadempimento della controparte rispetto agli obblighi assunti.
Il contributo causale. Sotto il profilo, in secondo luogo, del collegamento tra le condotte dei soggetti coinvolti e gli eventi accertati appare essere per il giudice ipotizzabile, in fattispecie di tale complessità, un concorso causale che non esclude le singole responsabilità.
Dalla sentenza emerge infatti come il fenomeno di inquinamento delle acque, seppur riconducibile al mancato ripristino dei luoghi a seguito della dismissione della discarica, non coincida con tale momento poiché l’evento dannoso non è derivato dalla situazione dei terreni all’atto della cessazione dell’affitto quanto piuttosto dal loro mantenimento inalterato nel tempo senza l’adozione di accorgimenti per evitare il dilavamento dei materiali ivi presenti.
Evocando il brocardo latino «causa causae est causa causati» (ossia: la causa della causa è la causa di ciò che è stato causato) la pronuncia del Consiglio di stato appare quindi chiarire che anche nel caso in cui si voglia riconoscere in capo al gestore della discarica una responsabilità dal punto di vista causale per gli effetti poi verificatisi ciò non modificherebbe quella del proprietario del sito, e questo in considerazione del complesso di fattori che a distanza di anni hanno generato l’inquinamento rilevato dalle Autorità.
Il potere della pubblica amministrazione. Per il Consiglio di stato, infine, l’adozione dell’ordinanza adottata dal sindaco del comune in causa ex articolo 50, dlgs 267/2000 nei confronti del proprietario del terreno inquinato è pienamente legittima in quanto avente finalità cautelativa dell’incolumità e della salute pubblica, prescindendo quindi dall’accertamento della responsabilità nella causazione del pericolo che si intende rimuovere.
L’ordinanza, conferma la Corte, non ha carattere sanzionatorio ed è correttamente indirizzabile nei confronti di chi, come il proprietario rientrato in possesso del terreno, ha la disponibilità del sito dal quale il pericolo da eliminare proviene.
Ai sensi del comma 7-bis dell’articolo 50, dlgs 267/2000, lsio ricorda, il sindaco adotta infatti ordinanze contingibili e urgenti nel caso, tra le altre, di emergenze sanitarie, di igiene pubblica o in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio e dell’ambiente.
Con la sentenza in esame il Consiglio di stato va però oltre, chiarendo anche il rapporto tra detta ordinanza e le analoghe figure previste dal Codice ambientale.
In primo luogo, il giudice ricorda la diversa ordinanza sindacale ex articolo 192 del dlgs 152/2006 di rimozione di rifiuti abbandonati e ripristino dei luoghi, che deve essere necessariamente indirizzata al responsabile dell’illecito.
Il suddetto articolo 192 del Codice ambientale vieta l’abbandono e il deposito incontrollato sui rifiuti nel suolo ponendo in capo al responsabile l’obbligo (intimabile mediante ordinanza del sindaco del comune) di provvedere alla loro rimozione, avvio a recupero/smaltimento e ripristino, prevedendo il coinvolgimento (in solido) del proprietario solo nel caso la violazione gli sia imputabile (anche a titolo omissivo) per dolo o colpa.
Ancora diversa, ricorda il Consiglio di stato, è l’ordinanza di bonifica ex articolo 240 e seguenti dello stesso dlgs 152/2006, che analogamente alla precedente può essere indirizzata al solo proprietario responsabile dell’inquinamento, con la particolarità che il fenomeno di contaminazione deve però essere di particolare gravità, condizione che se soddisfatta permette inoltre alla p.a. di agire nei suoi confronti con particolari privilegi. In particolare, il combinato disposto degli articoli 244 e 253 del Codice ambientale prevede infatti che nel caso in cui si accertino in un sito livelli di inquinamento superiori ai previsti valori soglia di contaminazione, la pubblica amministrazione: debba identificare il responsabile e diffidarlo mediante ordinanza motivata all’adozione delle misure necessarie di carattere cautelativo e definitivo, tra cui la bonifica; nel caso in cui il responsabile non sia individuabile oppure non provveda e le misure non siano adottate dal proprietario del sito o da altro soggetto interessato, debba essa stessa p.a. adottare gli interventi necessari, agendo poi (assistita da oneri reali sul sito) direttamente nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento per recuperare (nei limiti del valore di mercato del terreno) le spese sostenute.
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