L’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici-AVCP, a seguito di due pubbliche consultazioni, ha emanato la determinazione n. 2 del 13 marzo 2013, in materia di affidamento di servizi assicurativi e di intermediazione assicurativa (v. allegato).

Si è anche conclusa la consultazione sull’allegato documento dell’AVCP relativo alla predisposizione di “Bandi-tipo per l’affidamento dei contratti pubblici di servizi e forniture”, nel quale, considerate le particolarità dei servizi assicurativi, l’Autorità rinvia alla predetta determinazione, riservandosi di predisporre specifici bandi-tipo in relazione alle diverse fattispecie contrattuali (v. punto 4.5).

In merito alla determinazione va sùbito evidenziato che il contenuto sostanziale dei documenti posti in consultazione in due riprese dall’Autorità non ha subìto profonde modifiche, anche se talune osservazioni pervenute dai soggetti interessati – tra cui l’ANIA – hanno dato luogo a qualche utile precisazione o chiarimento.

Più nel dettaglio della determinazione, l’AVCP:

– nel punto 2 (“Quadro normativo di riferimento”), ha accolto la nostra tesi relativa all’art. 170-bis del CAP (introdotto dal c.d. decreto crescita-bis e recante il limite annuale di durata dei contratti di assicurazione r.c. auto e il divieto di clausole di tacito rinnovo degli stessi), affermando che la nuova disposizione non riguarderebbe l’assicurazione di “flotte” di veicoli da parte delle Amministrazioni pubbliche, poiché “in ambito pubblicistico una durata molto contenuta della copertura determinerebbe un rilevante aggravio degli oneri procedurali per la scelta dell’impresa non rispondente ai criteri di economicità che devono informare l’azione amministrativa”;

– nel punto 3.1 (“Il costo della polizza”), ha sottolineato l’importanza delle azioni di prevenzione (“risk prevention”) e di gestione dei rischi (“risk management”) da parte delle stazioni appaltanti, che evidentemente sono oggi molto meno sviluppate di quanto dovrebbero. L’Autorità ha altresì ribadito che la stima delle eventuali franchigie da pagare “rappresenta un elemento importante sia per l’individuazione del prezzo a base di gara che per il confronto tra offerte alternative”; per quel che concerne la fissazione delle concrete modalità operative delle franchigie stesse, l’AVCP ha accolto la nostra proposta collocandola però nel punto 3.4, in tema di gare deserte;

– nel punto 3.2 (“Strutturazione dei bandi gara”), ha ribadito l’opportunità di un accentramento di tutte le attività connesse con la gestione dei contratti assicurativi presso un unico soggetto o ufficio della stazione appaltante, non considerando invece utile un invito a creare centri di “expertise” (come pure suggerito da taluni) per fornire supporto soprattutto alle piccole e medie stazioni appaltanti. L’AVCP ha inoltre ribadito la necessità di inserire nei capitolati di gara “la previsione di più stringenti obblighi informativi in capo all’impresa aggiudicataria” (tenuta a fornire alla stazione appaltante le informazioni indispensabili per la gestione delle polizze a cadenze prestabilite), anche qualora la medesima eserciti il diritto di recesso, prevedendo altresì specifiche penali in caso di ritardo nella trasmissione dei dati.

Al riguardo, l’ANIA segnala che l’Autorità non ha accolto il suggerimento di concentrare la comunicazione delle informazioni in un unico invio in congruo (ma non eccessivo) anticipo rispetto alla scadenza contrattuale, così come non ha accolto la proposta di utilizzare, nell’assicurazione r.c. auto delle “flotte” di veicoli, il “data set” allegato al nostro documento di osservazioni. Va peraltro rilevato che, nell’ambito del citato documento di lavoro, l’AVCP ha fatto espresso riferimento a tale “data set” e anche alla necessità di semplificare quanto più possibile l’invio dei dati.

– nel punto 3.3 (“Il recesso dal contratto assicurativo”), ha ribadito che l’impiego di clausole di recesso “può non soltanto risultare pregiudizievole per l’interesse pubblico, ma può, altresì, porsi in contrasto con i principi di economicità, efficacia e buon andamento dell’amministrazione”, oltre che con la disciplina speciale in tema di appalti pubblici. Non potendo comunque negare la legittimità in sé delle clausole in parola, l’Autorità ha invitato a disciplinare contrattualmente le fattispecie in cui è possibile rivedere il premio o altre condizioni o addirittura recedere dal rapporto; l’AVCP ha però ribadito che “la revisione dei prezzi o il recesso non possono essere legati al mero verificarsi di un sinistro …”, e sarà pertanto necessario monitorare il futuro andamento delle gare per verificare come le stazioni appaltanti intenderanno seguire la suddetta indicazione.

Nel citato documento di lavoro dell’AVCP, la stessa ha affermato che “le distanze” delle rispettive posizioni “non appaiono insuperabili”: in tal senso ha anche ipotizzato la possibile costituzione di appositi tavoli tecnici multilaterali per la redazione di bandi-tipo, nei quali tra l’altro definire pure i casi in cui un solo sinistro possa risultare idoneo a giustificare l’esercizio del diritto di recesso;

– nel punto 3.4 (“Gare deserte”), ha nuovamente stigmatizzato la prassi di modificare in modo consistente premi, franchigie e altri elementi contrattuali nel caso delle procedure negoziate successive a gare deserte, invitando le stazioni appaltanti ad avviare le procedure di scelta del nuovo affidatario “con congruo anticipo rispetto alla scadenza naturale del contratto”, a prevedere un’eventuale proroga del contratto stesso (alle condizioni iniziali) “per il tempo strettamente necessario” a stipulare il nuovo contratto e a indicare nei bandi di gara la data entro cui verrà indetta la futura procedura di gara nonché la durata massima dell’eventuale proroga, con ciò accogliendo anche alcuni rilievi del nostro settore (cfr., al riguardo, il corrispondente punto 3.4 del citato documento di lavoro AVCP). Come accennato in riferimento al punto 3.1, l’Autorità ha poi accolto il suggerimento di disciplinare chiaramente nei contratti il funzionamento delle franchigie (rapporti con i terzi e con l’affidatario). Da ultimo, l’AVCP ha ribadito – riconoscendo la complessità dei rapporti assicurativi in generale e quindi la necessità di un maggior coinvolgimento degli operatori – che le stazioni appaltanti potrebbero ammettere la possibilità di presentare “varianti di offerta” (v. art. 76  del Codice contratti pubblici) o valutare l’opportunità di utilizzare la procedura del “dialogo competitivo” (art. 58 del Codice contratti pubblici).

In tal senso, infatti, l’Autorità ha espressamente riconosciuto che “il contratto assicurativo per i grandi clienti, tra cui la pubblica amministrazione, sia di per sé particolarmente complesso, in considerazione della difficoltà di quotare il rischio e di definire nel dettaglio tutte le condizioni di polizza”. Peraltro, l’AVCP ha anche completato il quadro chiarendo che “naturalmente, qualora si dovesse pervenire alla predisposizione di bandi-tipo, e si dovessero predisporre le condizioni per una raccolta puntuale delle informazioni necessarie per quotare il rischio, non dovrebbero esservi ragioni per il ricorso a procedure di gara più flessibili rispetto a quelle standard ed il criterio da utilizzare potrebbe essere quello del prezzo più basso”.

In tale ottica, con riferimento al documento di consultazione relativo alla predisposizione di bandi-tipo e al “documento di lavoro” già citati, l’ANIA ha chiesto all’Autorità l’istituzione di uno specifico tavolo tecnico per i contratti pubblici assicurativi, anche con la partecipazione dell’IVASS.

Con riguardo all’assicurazione r.c. auto, è senz’altro quella la sede in cui si possa trovare il necessario equilibrio con la normativa recata dal Codice delle assicurazioni, in particolare in materia di obbligo a contrarre. Come si è già avuto modo di evidenziare all’AVCP, infatti, il fenomeno delle gare deserte per i servizi assicurativi r. c. auto è largamente riconducibile alla rigidità delle condizioni dei capitolati pubblici e al metodo dell’aggiudicazione al prezzo più basso, mentre, al contrario, le imprese di assicurazione non sono obbligate a partecipare agli appalti di servizi pubblici alle condizioni contrattuali ed economiche stabilite dalle stazioni appaltanti, ma sono obbligate a contrarre l’assicurazione r. c. auto solo alle condizioni di contratto e tariffarie da loro stesse liberamente predisposte.

– nel punto 3.5 (“Requisiti di partecipazione”), ha sottolineato, in coerenza con i rilievi anche da noi presentati, che i requisiti per la partecipazione alle gare “non devono essere manifestamente irragionevoli, irrazionali, sproporzionati, illogici ovvero lesivi della concorrenza” (richiamando a tal fine la determinazione n. 4 del 10 ottobre 2012) e che quindi dovrebbe essere quanto più possibile limitato il ricorso a elementi quali la raccolta premi, le perdite di bilancio o i rating elevati.

La conseguente indicazione dell’Autorità è che le stazioni appaltanti utilizzino piuttosto il c.d. indice di solvibilità (inteso come rapporto tra margine disponibile e margine richiesto), accompagnato comunque da un “indicatore di raccolta minima” (globale e specifica) onde evitare di discriminare le imprese a seconda  della loro dimensione e tener conto anche della capacità delle imprese stesse di far fronte ai rischi in particolari rami. Per quanto riguarda invece la questione dei raggruppamenti temporanei di imprese (RTI), l’AVCP ha richiamato quanto già espresso nella citata determinazione n. 4/2012 e ha inoltre precisato che la volontà di partecipare alla gara in coassicurazione deve essere manifestata sin dall’inizio (senza poi poter modificare la composizione del RTI in corso di contratto), prevedendo altresì l’espressa deroga all’art. 1911 c.c. (di modo che vi sia responsabilità solidale fra i coassicuratori).

In questo stesso contesto, l’Autorità non si è purtroppo pronunciata su taluni punti da noi rappresentati nelle consultazioni: sul possibile utilizzo di un apposito certificato IVASS; sul registro unico dei fornitori di servizi assicurativi (sistema AVCPASS); sulle autocertificazioni relative al pagamento delle imposte e tasse; sui cottimi fiduciari; sull’accorpamento delle procedure di gara.

Allo stesso modo, l’AVCP non si è pronunciata su ulteriori problematiche sollevate quali l’applicazione dell’art. 4, comma 3, del regolamento di esecuzione del Codice dei contratti pubblici (“ritenuta” dello 0.5% dell’importo del premio, sulla quale peraltro l’Autorità ha già avuto modo di dare parere di applicabilità rispondendo a due enti locali) e dell’art. 15 del decreto-legge c.d. spending review (riduzione del 5% dell’importo di premi e prestazioni nei contratti stipulati da aziende ed enti del SSN).

– nel punto 4.1 (“Il servizio di intermediazione assicurativa”), ha ribadito, in coerenza con la posizione assunta dall’AGCM, che l’accorpamento delle gare per la scelta dell’intermediario e per quella dell’impresa assicuratrice non appare corretto, pur rispondendo a esigenze di economicità, giacché esso “svilisce” il ruolo dei broker e confonde due servizi appartenenti a mercati distinti;

– nel punto 4.2 (“Remunerazione del broker”), ha nuovamente stigmatizzato l’ordinario meccanismo di remunerazione dei broker (commissioni calcolate in percentuale sui premi), poiché in tal modo la remunerazione stessa, oltre ad essere indeterminata al momento dell’affidamento del servizio assicurativo, sarebbe anche “sganciata” dall’effettiva prestazione svolta dal broker e dai risultati ottenuti dal medesimo. Di conseguenza, l’Autorità ha suggerito di adottare nei bandi “modalità di calcolo della remunerazione dei brokers tali da permetterne la quantificazione esatta in sede di presentazione dell’offerta e da non introdurre elementi disincentivanti al perseguimento dei risultati attesi dalla loro attività” (v., per i dettagli, il citato documento di lavoro dell’AVCP);

– nel punto 4.3 (“Criteri di aggiudicazione e requisiti di partecipazione”), ha criticato la prassi di valutare l’offerta economica sulla base di formule “a punteggio assoluto”, giacché esse tendono a omogeneizzare le offerte economiche senza peraltro ridurne il livello. Anche per l’affidamento dei servizi di brokeraggio, poi, l’Autorità ha criticato la richiesta di capacità economiche sproporzionate o di esperienze commerciali troppo numerose, nonché di possedere sedi operative nel Comune della stazione appaltante.

Fonte: ANIA