Quando è opponibile in Cassazione il diniego del Consiglio di Stato alla condanna al risarcimento del danno da parte della PA?

di Sonia Lazzini

Mai possibilità di rivolgersi al Supremo Giudice civile quando “le omissioni dell’esercizio del potere giurisdizionale riguardino errori “in indicando” o “in procedendo”

Inammissibile il ricorso in Cassazione: “Gli eventuali errori commessi nel negare l’invocata tutela risarcitoria si risolvono in errori in iudicando, che non investono i limiti esterni delle attribuzioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, ma ineriscono alla legittimità del concreto esercizio di tali attribuzioni.”

Corte Suprema di Cassazione, SEZIONE UNITE, sentenza numero 5077 del 15 marzo 2016 

Con il terzo motivo la ricorrente si duole del rifiuto di giurisdizione in relazione alla tutela risarcitoria chiesta in via autonoma dalla società ENEL. Sostiene che il Consiglio di Stato, nell’affermare che il mancato riconoscimento di un fatto illecito della P.A. generatore di danno comporta la insussistenza di una responsabilità aquiliana in capo alla P.A., non ha approfondito le carenze evidenziate dall’appellante riguardo alla statuizione di rigetto della domanda risarcitoria adottata dal giudice di prime grado. Rileva, infatti, che la decisione impugnata ha del tutto pretermesso le indagini alle quali il giudice deve procedere, anche in caso di tutela risarcitoria per violazione delle regole dell’affidamento, al fine dì stabilire se la fattispecie concreta integri un’ipotesi di responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c.

Deduce che il mancato accertamento del nesso di causalità tra la condotta della P.A., denunciata dall’appellante come colposa e generatrice di danni sia pure in termini omissivi, si risolve in un evidente rifiuto di giurisdizione.

2) 11 ricorso è inammissibile.

Deve rammentarsi, in via generale, che il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione sulle decisioni rese dal Consiglio di Stato è limitato all’accertamento dell’eventuale sconfinamento dai limiti esterni della propria giurisdizione da parte del Consiglio stesso, ovvero alla esistenza di vizi che riguardano l’essenza di tale funzione giurisdizionale e non il modo del suo esercizio, restando, per converso, escluso ogni sindacato sui limiti interni di tale giurisdizione, cui attengono gli errores in indicando o in procedendo.

In particolare, l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 3, sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, è configurabile solo quando l’indagine svolta non sia rimasta nei limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, ma sia stata strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima una volontà dell’organo giudicante che si sostituisce a quella dell’amministrazione, nel senso che, procedendo ad un sindacato di merito, si estrinsechi in una pronuncia autoesecutiva, intendendosi per tale quella che abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà stessa del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa (Cass. Sez. Un. 5-9-2013 n. 20360; Cass. Sez, Un. 28-4-2011 n. 9443; Cass. Sez. Un. 21-12-2005 n. 28863; Cass. Sez. Un_ 22-12-2003 n. 19664).

Nella specie, le valutazioni espresse dal Consiglio di Stato circa la portata delle previsioni dello strumento urbanistico sopravvenuto e le ripercussioni di tali previsioni sulla richiesta di proroga del permesso di ristrutturazione avanzata dall’appellante, costituiscono espressione di un’attività interpretativa volta al riscontro della legittimità degli atti impugnati, senza comportare alcuna invasione nella sfera del merito e alcuna sostituzione a scelte discrezionali riservate alla P.A

Nessuno sconfinamento dai limiti esterni della giurisdizione riservata al giudice amministrativo, pertanto, è ravvisabile nelle soluzioni interpretative recepite nella decisione impugnata, la cui eventuale erroneità incide, piuttosto, sul corretto esercizio di tale giurisdizione e, quindi, sui suoi limiti interni.

Quanto al dedotto difetto assoluto di giurisdizione, si osserva che simile ipotesi è ravvisabile solo ove manchi nell’ordinamento una norma di diritto astrattamente idonea a tutelare l’interesse dedotto in giudizio, per cui non compete ad alcun giudice il potere di decidere (Cass. Sez. Un. 17-9-2010 n. 19700).

Gli addebiti mossi dalla ricorrente alla decisione impugnata non sono, all’evidenza, riconducibili ad un simile vizio, integrando, al più, errore in iudicando, attinenti alle concrete modalità di esercizio della giurisdizione e non ai suoi limiti esterni.

Il ricorso avverso la sentenza del Consiglio di Stato con il quale si deduce l’omessa pronuncia sulla domanda di risarcimento dei danni, pertanto, può integrare motivo inerente alla giurisdizione, denunciabile ai sensi dell’art. 362 c.p.c., solo se il rifiuto della giurisdizione è giustificato dalla ritenuta estraneità della domanda alle attribuzioni giurisdizionali del giudice amministrativo, non quando si prospettino come omissioni dell’esercizio del potere giurisdizionale errori “in indicando” o “in procedendo”

Nel caso in esame, il Consiglio di Stato, nel premettere che l’assenza di una pronuncia di illegittimità degli atti impugnati rendeva priva di rilevanza ogni questione sollevata dall’appellante riguardo agli ulteriori presupposti richiesti ai fini dell’accoglimento della domanda di risarcimento per responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c., ha ritenuto, comunque, infondate le censure mosse dalla ricorrente in ordine al mancato accoglimento di tale domanda, escludendo che nella fattispecie in esame potesse trovare applicazione la tutela dell’affidamento.

Ha osservato, infatti, che oggetto del contendere non era la legittimità del permesso originario che ha assentito i lavori di consolidamento strutturale o della relativa variante DIA, ma il diniego della proroga del termine dei lavori, con le conseguenze derivanti dal categorico disposto dall’art. 15 comma 4 d.p.r. 380\2001, in relazione all’intervenuto mutamento della locale normativa urbanistica; e che, alla stregua della situazione fattuale e giuridica, non poteva crearsi alcun affidamento tutelato alla proroga del termine ed alla non repressione parziale della DIA del 24-9-2009.

Il giudice amministrativo, pertanto, non ha rifiutato di provvedere sulla domanda risarcitoria proposta dall’appellante, ma l’ha esaminata nel merito e l’ha ritenuta infondata. Gli eventuali errori commessi nel negare l’invocata tutela risarcitoria si risolvono, ancora una volta, in errores in iudicando, che non investono i limiti esterni delle attribuzioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, ma ineriscono alla legittimità del concreto esercizio di tali attribuzioni.

Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.